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2017年重点光伏政策解析

  根据中电联最新公布的数据,2017年1-9月份我国太阳能发电新投产装机为4231万千瓦,比上年同期增加1977万千瓦。2017年前三季度的光伏新增装机容量已经远超去年全年的新增装机容量,由此可见光伏行业在今年依然保持了令人振奋的发展态势。在2017年之末,行业最期待的莫过于接下来补贴政策的变化,然而去年的电价调整政策直到12月底才最终确定,估计今年也不例外。在此之前,不如随着小编一起来看看,2017年国家都发布了哪些重点政策?这些政策都代表了什么?以及在这样的政策环境之下,光伏产业将会有怎样的发展?

《能源发展“十三五”规划》

     2017年1月17日,国家发改委和国家能源局正式印发《能源发展“十三五”规划》(下称《规划》)。

   《规划》指出,2020年我国能源发展主要目标是:非化石能源消费比重提高到15%以上,天然气消费比重力争达到 10%,煤炭消费比重降低到58%以下;发电用煤占煤炭消费比重提高到55%以上,单位国内生产总值二氧化碳排放比2015年下降18%等。

  在太阳能领域,应坚持技术进步、降低成本、扩大市场、完善体系。优化太阳能开发布局,优先发展分布式光伏发电,扩大“光伏+”多元化利用,促进光伏规模化发展。稳步推进“三北”地区光伏电站建设,积极推动光热发电产业化发展。建立弃光率预警考核机制,有效降低光伏电站弃光率。2020 年,太阳能发电规模达到 1.1 亿千瓦以上,其中分布式光伏 6000 万千瓦、光伏电站 4500 万千瓦、光热发电 500 万千瓦,光伏发电力争实现用户侧平价上网。

在青海、新疆、甘肃、内蒙古、陕西等太阳能资源和土地资源丰富地区,科学规划、合理布局、有序推进光伏电站建设。推广光伏发电与建筑屋顶、滩涂、湖泊、鱼塘、及农业大棚及相关产业有机结合的新模式,鼓励利用采煤沉陷区废弃土地建设光伏发电项目,扩大中东部和南方地区分布式利用规模。

  大力发展农村清洁能源。采取有效措施推进农村地区太阳能等可再生能源开发利用,鼓励分布式光伏发电与设施农业发展相结合,推进绿色能源乡村建设。完成 200 万建档立卡贫困户光伏扶贫项目建设。

  解读:《能源发展“十三五”规划》是“十三五”时期我国能源发展的总体蓝图和行动纲领。整体来看,从“非化石能源消费比重提高到15%以上,炭消费比重降低到58%以下”等能源发展目标可以看出,清洁能源将是“十三五”期间能源供应增量的主体。

在太阳能领域,《规划》重点提出要加快“光伏+”等多元化利用在农村的发展。其中稳步推进“三北”地区光伏电站建设、在太阳能资源和土地资源丰富地区科学发展规划等要求表明光伏发电需要因地制宜的发展,并优先在资源好的地区发展,但是规划同时也提到需要建立弃光率预警考核机制,以有效降低光伏电站弃光率。

  根据近日中电联公布的2017 年1-9 月份电力工业运行简况,2017年前三季度我国太阳能发电新增装机达到4231 万千瓦,以此来算,我国累计阳能发电装机容量已超11973万千瓦。在装机总量上已提前完成“十三五”规划目标。

国家能源局《能源技术创新 “十三五”规划》

     2017年1月,国家能源局组织编制了《能源技术创新“十三五”规划》,《规划》分析了能源科技发展趋势,以深入推进能源技术革命为宗旨,明确了 2016 年至 2020 年能源新技术研究及应用的发展目标。

在新能源电力系统技术领域,重点攻克高比例可再生能源分布式并网和大规模外送技术、大规模供需互动、多能源互补综合利用、分布式供能、智能配电网与微电网等技术,在机械储能、电化学储能、储热等储能技术上实现突破,提升电网关键装备和系统的技术水平;掌握太阳能、风能、水能等可再生能源为主的能源系统关键技术,开展海洋能、地热能利用试验示范工程建设,实现可再生能源大规模、低成本、高效率开发利用,支撑 2020 年非化石能源占比 15%的战略目标。

  在可再生能源利用领域,研究 8MW-10MW 陆/海上风电机组关键技术,建立大型风电场群智能控制系统和运行管理体系;突破高效太阳能电池的产业化关键技术,发展新型太阳能电池技术,持续提高光伏发电系统的能量转换效率、经济性和智能化水平;完善大型太阳能热发电站高效集热和系统集成技术,实现可全天运行的 100MW 级电站商业化运行; 开展复杂条件下水电开发相关技术研究;开展海洋能、地热能利用关键技术及装置研发和示范工程建设。

集中攻关新型高效低成本光伏发电关键技术

  研究目标:研制出新型高效低成本光伏电池,突破大型光伏电站设计集成和运行维护关键技术,掌握 GW 级光伏电站集群控制技术。

  研究内容:主要开展包括碲化镉、铜铟镓硒薄膜、硅薄膜等太阳能电池产业化技术研发、大面积柔性硅基薄膜电池组件的规模化生产工艺研发,以及Ⅲ-Ⅴ族化合物电池、铁电-半导体耦合电池及铁电-半导体耦合/晶体硅叠层电池、钙钛矿电池、染料敏化电池、量子点电池、新型叠层电池、硒化锑电池、铜锌锡硫电池等新型电池的研究和探索,着力提高效率和降低成本;研究多类型分布式光伏系统设计集成技术及示范,开展大型光伏电站及光伏发电站集群的设计、控制、运维及并网技术研究。

解读:能源技术创新 “十三五”规划聚焦于清洁能源技术的发展,而在清洁能源当中,太阳能发电技术又作为重中之重来发展,可见太阳能发电技术未来良好的发展前景。与此同时,作为光伏发电的技术方向之一,部分薄膜发电技术成为了本次规划要集中攻关的新型高效低成本光伏发电关键技术。另外,《规划》也体现了对电网技术的重视,以实现大规模清洁能源的消纳,并降低弃光率。

国家能源局《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》

      2017年2月,为引导全社会绿色消费,促进清洁能源消纳利用,进一步完善风电、光伏发电的补贴机制,国家能源局拟在全国范围内试行可再生能源绿色电力证书核发和自愿认购。

建立可再生能源绿色电力证书自愿认购体系。可再生能源绿色电力证书交易制度是完善可再生能源支持政策和创新发展机制的重大举措,有利于促进清洁能源高效利用和降低国家财政资金的直接补贴强度,对凝聚社会共识、推动能源转型具有积极意义。鼓励各级政府机关、企事业单位、社会机构和个人在全国绿色电力证书核发和认购平台上自愿认购绿色电力证书,作为消费绿色电力的证明。

  根据市场认购情况,自2018年起适时启动可再生能源电力配额考核和绿色电力证书强制约束交易。

解读:2017年7月1日,国家能源局正式启动绿证认购。近年来,巨额的补贴拖欠使得光伏等新能源企业长期处于资金紧张的状态,不少企业因为补贴拖欠而陷入困境,甚至破产。补贴拖欠并不是一朝一夕就能解决的问题,对于苦等补贴、挣扎在资金短缺困境的企业来说,出售绿证将是一个可行的方案。

  根据国家可再生能源信息管理中心公布的数据,截止2017年9月11日,绿证已经售卖了近21000个,其中企业买家共有43家,购买绿证数量为18950个;个人购买绿证人数为1357人,购买数量达到1787个,购买金额将近40万元。

国家能源局、工信部以及国家认监委《关于提高主要光伏产品技术指标并加强监管工作的通知》

      2017年8月,国家能源局、工信部以及国家认监委联合下发《关于提高主要光伏产品技术指标并加强监管工作的通知》。

    《通知》规定,自2018年1月1日起,新投产并网运行的光伏发电项目的光伏产品供应商应满足《光伏制造行业规范条件》要求。其中,多晶硅电池组件和单晶硅电池组件的光电转换效率市场准入门槛分别提高至16%和16.8%。2017年国家能源局指导有关省级能源主管部门及市县级政府部门组织的先进光伏发电技术应用基地采用的多晶硅电池组件和单晶硅电池组件光电转换效率“领跑者”技术指标分别提高至17%和17.8%。

    《通知》要求多晶组件一年内衰减率不高于2.5%,后续年内衰减率不高于0.7%;单晶组件一年内衰减率不高于3%,后续年内衰减率不高于0.7%。国家能源局、工信部及国家认监委等部门定期组织有关单位对光伏发电项目采用光伏组件关键技术性能进行抽查,抽查结果向社会公布。有关部门对光伏产品关键技术性能未达到市场准入标准的投资开发企业和制造企业予以公告;对国家能源局指导实施先进光伏发电技术应用基地项目,委托第三方检测认证机构进行全过程技术监测评价,在工程竣工验收时重点检查光伏组件关键技术性能是否达到相应标准,验收结果向社会公布。

解读:对于光伏行业来说,由于补贴的存在,整个产业发展缺少市场优胜劣汰的过程。光伏产品技术指标提高后,技术实力落后的企业将更难达到准入门槛,而对于技术实力更加先进的企业来说却是一个彰显自己竞争力的机会。这对于光伏市场的良好发展具有推进作用,使得光伏产业在补贴下调、领跑者计划等政策的引领之下,在降本增效的同时淘汰落后产能,增强光伏发电整体的竞争力。

国家能源局《关于减轻可再生能源领域涉企税费负担的通知》

  为切实减轻可再生能源企业增值税税负,《通知》强调,对纳税人销售自产的利用太阳能生产的电力产品,实行增值税即征即退50%的政策,从2018年12月31日延长到2020年12月31日。

   《通知》明确,各地方政府一律不得向可再生能源投资企业收取没有法律依据的资源出让费等费用,不得将应由各级政府承担投资责任的社会公益事业投资转嫁给可再生能源投资企业或向其分摊,不应强行要求可再生能源投资企业提取收益扶贫。已经向风电、光伏发电、光热发电等可再生能源开发投资项目收取资源出让费(或有偿配置项目)的地方政府,应在通知发布一年内完成清退。

  针对光伏企业,《通知》规定:

1、光伏发电产品增值税即征即退50%的政策,从2018年12月31日延长到2020年12月31日;

2、光伏发电项目占用耕地,对光伏阵列不占压土地、不改变地表形态的部分,免征征地占用税;

3、在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地建设的光伏发电项目,由省级政府核定起征标准,未达建制镇规模以及不在建制镇规划内的土地上建设的,不征收城镇土地使用税;达到城镇土地使用税起征标准的,对光伏阵列不占压土地、不改变地表形态的部分,不计入占用土地面积,免缴城镇土地使用税。

4、各类可再生能源发电项目的外部配套及输配电工程,全部由所在地电网企业投资建设,以往相关电网工程由可再生能源发电项目单位投资建设的,电网企业按协议或经第三方评估在两年内完成回购。电网企业配套可再生能源项目的接网及输配电工程全部计入所在省级电网输配电价核定的成本范围。

5、各地要鼓励银行等金融机构降低贷款利率,对达到优质信贷等级的可再生能源项目投资企业,鼓励按基准利率下浮10%左右的利率予以支持,并可对可再生能源发电项目适当延长贷款期限并给予还贷灵活性。

解读:经过近年突飞猛进的发展,光伏行业离平价上网的目标已经越来越近。但是要实现平价上网的目标却并没有那么轻松,需要的是光伏发电成本的进一步降低。但是目前光伏行业各产业链的工艺都已经十分成熟,难以在某一个环节实现成本的突破。在此情况之下,降低土地、税务等非光伏成本成为了当务之急。延长增值税即征即退50%的政策、免征征地占用税、制止地方政府乱收费行为,这些利好很大程度上降低了光伏发电的成本,为光伏行业实现平价上网的目标铺平了道路。

国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》

      2017年9月25日,国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局日前联合印发《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规〔2017〕8号,以下简称《意见》),强化光伏扶贫用地保障,进一步细化规范光伏发电产业用地管理,切实加强光伏发电项目用地的监管。

此前2015年,国土资源部等六部门联合下发的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号)曾经明确,光伏发电项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的,对不占压土地、不改变地表形态的用地部分,可按原地类认定,对促进光伏发电产业发展起到了积极作用。随着光伏扶贫工作力度不断加大,光伏发电产业持续发展,对用地管理提出了新的要求。为深化供给侧结构性改革,国土资源部等三部门联合印发了此次《意见》。

    《意见》提出,光伏发电可以利用未利用地的,不得占用农用地;可以利用劣地的,不得占用好地。禁止以任何方式占用永久基本农田,严禁在国家相关法律法规和规划明确禁止的区域发展光伏发电项目。

   《意见》明确,对深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目,以及国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目的用地,予以政策支持,光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的,在不破坏农业生产条件的前提下,可不改变原用地性质。

   《意见》要求,对使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合项目建设的,省级能源、国土资源主管部门商同级有关部门提出建设要求、认定标准、监管措施,避免对农业生产造成影响。其中对于使用永久基本农田以外的耕地布设光伏方阵的情形,应当从严提出要求。

   《意见》强调,要加强光伏发电项目用地监管,除文件规定的情形外,光伏发电站项目用地中硬化地面、破坏耕作层的,应当按违法用地查处。布设后未能并网的光伏方阵,以及按农用地、未利用地管理的项目退出时未恢复原状的,由所在地能源主管部门清理或责令整改。项目违反规定的,投资主体纳入能源领域失信主体名单,实施联合惩戒。国土资源部将根据行业管理需要,适时对各类光伏发电站项目用地开展专项监测。

解读:土地问题目前已经成为了制约光伏产业取得进一步发展的主要因素之一。光伏项目因违规占地、违规建设、破坏自然环境等原因被勒令拆除的新闻屡见不鲜。今年8月份,山东微山6个光伏电站项目被判定为自然保护区内微山县违规项目,从而被要求拆除。在此情况下,光伏行业几乎已经“谈土色变”。目前光伏行业的发展重心已经从西北地区转移到中东部,而中东部作为我国人口密集区域,土地问题必然会更加复杂,《意见》再次明确了光伏电站建设对土地的利用规范,并放宽了对光伏扶贫这一利国利民工程对土地的利用,但也同时强调,禁止以任何方式占用永久基本农田,严禁在国家相关法律法规和规划明确禁止的区域发展光伏发电项目。

国家能源局《关于推进光伏发电“领跑者”计划实施和2017年领跑基地建设有关要求的通知》

      2017年9月,国家能源局发布《关于推进光伏发电“领跑者”计划实施和2017年领跑基地建设有关要求的通知》(以下简称“通知”)。根据通知,本期拟建设不超过10个应用领跑基地和3个技术领跑基地,其中应用领跑基地和技术领跑基地规模分别不超过650万千瓦和150万千瓦。每个省每期最多可申报2个应用领跑基地和1个技术领跑基地,并于2018年底和2019年上半年之前全部建成并网发电。

  与前两批“光伏领跑者”基地不同的是,第三批“光伏领跑者”基地分为应用领跑基地和技术领跑基地,两种基地有不同的建设模式。从投资者方面的要求来看,应用领跑基地的重点是上网电价,即要求投资者选用达到领跑技术指标的光伏产品,并将比当地光伏发电标杆上网电价低10%的电价作为企业竞价的入门门槛;而技术领跑基地主要突出研发技术的先进性和市场应用前景,即要求投资者为技术最前沿的光伏制造企业,由其单独或联合一家光伏发电投资企业共同(光伏制造企业须控股)作为该基地项目投资企业,基地项目执行光伏发电标杆上网电价。

新启动的技术领跑基地主要针对的是光伏企业自主创新研发的可推广应用但尚未批量制造的前沿技术产品。与应用领跑基地的具体区别在于:从技术先进性看,应用领跑基地使用的是市场应用领域的领先技术产品,技术领跑基地使用的是自主研发、市场尚未应用的前沿技术或突破性技术产品;从产品制造看,技术领跑基地采用的是目前尚未建成生产线、形成产能的产品,对于已有生产线、形成产能的先进技术产品,不属于支持范围。

  通知表示,国家能源局将会同有关方面加大对领跑基地建设运行的全过程监督,建立健全基地建设运行状况定期发布、工作激励和黑名单、失信惩戒等制度。对达不到竞争承诺光伏产品技术指标(包括组件转换效率、衰减率、系统效率等)的基地、企业、设备制造商,以及未兑现政策和服务承诺的地方政府予以通报。领跑基地项目整个建设经营期不得转让,对擅自转让基地项目、因自身原因未按期建设和验收不合格的基地企业(含技术领跑基地的光伏制造企业),禁止其及所属企业集团系统所有企业参加后续领跑基地投资建设。对于以上情形中失信情节严重的,根据行业黑名单或国家信用体系失信名单的有关规定办理。

  为尽可能防范企业恶意低价竞争,此次新增领跑者基地在竞标过程中明确申报最低电价比次低电价每度电低5分钱以上的,直接判定不得入选。

解读:第三批领跑者基地从基地的分类、规划、监督管理、激励奖惩等各方面对于领跑者计划进行了完善,保证了领跑者项目的先进性以及对行业的引导性。与此同时,对于多晶组件以及单晶组件效率要求的调整以及对于恶性低价竞争的避免也体现了其公平性。技术领跑基地的存在使得那些光伏前沿技术有了一个展示的舞台,对于光伏行业的未来发展有极大的意义。而新出现的激励奖惩等措施不但迎合了光伏发电保障性收购等政策,而且可以极大的激发企业的积极性,最终推动相关项目在技术、质量上实现全面领跑。总体而言,在前两批领跑基地建设管理经验的基础上,第三批领跑基地的建设有更加完善的部署和制度,突出了土地、环境、安全、电价的约束作用,为“领跑者”计划的长远发展奠定了基础,并对行业有不可忽视的引导性作用。

小结

  从以上2017年国家发布的重点政策可以发现,国家发展太阳能发电的决心一如既往,支持力度有增无减。但与此同时,相关政策开始对行业提出更多的要求,比如行业标准的规范,技术创新的要求等等。总体来看,2017年的光伏政策强调了以下几点:

1、弃光限电问题。2015年以来,弃光限电的问题几经恶化,对行业造成了非常恶劣的影响。不但打击企业投资的积极性,而且造成了极大的资源浪费。从2016年的保障性收购政策开始,国家通过政策上的强制性要求开始全方位的着力解决弃光限电问题,包括将新增建设规模指标的分配、领跑者基地的申报与弃光率挂钩等强制性手段有效的防止了弃光限电问题的恶化。今年上半年的数据显示,我国的弃光率近三年来首次得到缓解,这与国家政策的具体施行是分不开的。

2、大力发展光伏扶贫。从建设规模指标的分配、税务的减免、放宽土地利用等方面来说,光伏扶贫可谓是得到了国家不遗余力的支持。可见在2020年之前完成 200 万建档立卡贫困户光伏扶贫项目建设的目标并不仅仅是说说而已。另外,在国家对建设规模指标的调配之下,以及相关政策的利好之下,光伏扶贫或将成为目前陷入发展瓶颈的集中式光伏电站的一条出路。

3、技术创新要求。从技术创新 “十三五”规划,到提高主要光伏产品技术指标,再到技术领跑者基地的出现,国家加快行业技术创新的意思非常明显。如今离2020年已经不远,要实现平价上网的目标,行业还需要更多的努力,其中最主要的就是技术创新。与此同时,新的技术要求将加快行业的整合,淘汰落后产能,将那些只依靠补贴,没有技术实力的企业淘汰,有效促进光伏市场的成长,并增强未来光伏发电的整体竞争力。

  此外,标准规范的制定、对分布式的支持、土地利用的规范、领跑者的升级,国家发布的政策相互呼应,极大的保证了行业的健康发展。最后,绿证制度的施行,也表明了国家对于补贴拖欠问题具有长远的考虑。总体而言,国家发布的各项政策将为光伏行业未来的发展保驾护航。


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