联系方式

联系人:许经理

电 话:0573-85926821

传 真:0573-85926831

邮 箱:pv-power@qq.com

地 址:嘉兴平湖市林埭镇保丰村01省道170号

在线客服
 工作时间
周一至周五 :8:30-17:30
周六至周日 :9:00-17:00

国外光伏政策带给我们何种启示?

  光伏产业政策的理论评价与实证评价间的差异,以及实证结果中光伏产业政策表现出的不良结果,是由于目前国内光伏产业政策的制定与实施等环节仍然存在某些不足之处。笔者对发达国家或地区的太阳能光伏产业政策进行了收集与整理,期望能够总结出国外太阳能光伏产业政策的成功经验,从中得到对中国太阳能光伏产业发展有益的政策启示。

一、发达国家光伏产业政策的经验

1.1、各国光伏产业政策汇总

1.1.1、美国光伏产业政策

美国的太阳能光伏产业政策主要通过税收的优惠手段来促进产业发展。美国早在1992年便开始实施《能源政策法》,其中有关太阳能光伏产业的规定包括:对属于州或者市政府所有或者非盈利性的电力公司,在1993年10月1日到2003年12月30日期间建设的可再生能源系统,给其1.5美分每度电的税金减免,期限为十年;2004年的时候,抵税的优惠额度便己经提高到1.8美分每度电。此外,该法案对太阳能的发电项目予以减税10%。

2005年8月份,布什宣布了《能源政策法》修正案,其提出了新的光伏太阳能光伏投资税的减免规定:对居民应用的太阳能光伏系统,予以30%的税收抵扣两年,但是2千美元封顶;用于商业用途的太阳能光伏系统,予以30%的税收抵扣两年,之后变为10%。在2008年底,太阳能光伏投资税的减免的政策便己到期,为此美国参议院在2008年的9月份通过了对《能源政策法》修正案。其具体内容为:取消了此前对居民应用光伏项目2千美元的减税上限;另外,商业用途的太阳能光伏项目投资税的减免延长8年,对于住宅应用的太阳能光伏项目投资税的减免延长2年。

在2008年的金融危机过后,美国政府除实施税收减免政策外,奥巴马还决定从经济刺激计划中专门划拨出4.67亿美元来促进太阳能的利用与开发。美国能源部还为太阳能光伏产业相关企业提供了5.35亿美元贷款担保。2010年的7月21日,美国参议院能源委员会经过投票一致通过了美国的千万太阳能屋顶计划,该法案的实施能够促进美国未来十年太阳能光伏市场的迅速增长。这一系列的太阳能光伏产业政策为美国光伏市场的稳定发展提供了有力保障。

1.1.2、日本光伏产业政策

日本的太阳能光伏产业稳步发展与其政府对光伏产业的大力扶持有着密不可分的联系。日本政府通过补贴购买剩余电量与宅用光伏发电系统的安装费来激励国内的消费者应用太阳能光伏发电系统,并以此支持太阳能光伏产业的发展。

日本政府为了推广太阳能的应用,在1994年颁布了宅用太阳能光伏发电系统的安装补贴政策。在此政策的实施下,日本政府对安装太阳能光伏发电设备的每户家庭实施90万日元每千瓦的补贴,该补贴力度达到了光伏系统初装费的45%。在该政策的激励下,日本宅用太阳能光伏发电系统到2006年的总装机量己经达到了137.4万千瓦,该装机量规模较1994年的0.2万千瓦时的规模扩大了数百倍之多。然而,该政策于2005年时曾经被迫取消,这致使日本光伏产业在接下来的几年间产业发展表现出下降趋势。

到了2009年,日本政府恢复了对太阳能光伏产业的补贴政策,并对光伏发电的安装成本予以50%的补贴,并且在此基础上提供底细贷款的政策。与此同时,日本政府开始重新实施剩余电量回购制度。在2010年1月份出台的《家庭光伏发电补贴法》对居民个人使用者给予了巨大优惠,即每千瓦补贴到7万日元左右,这相当于用普通电价的2倍价格来购买太阳能光伏发电设备所发出的剩余电量。这一些列措施极大的激励了居民应用光伏系统的热情,也拉开了日本安装太阳能光伏发电设备的大幕

1.1.3、欧盟光伏产业政策

德国目前是世界范围内公认的太阳能光伏应用的大国。德国在2009年太阳能光伏系统的装机容量便己经达到3.8GWp,其累计的装机容量更是达到了9.8GWp,该装机容量约占当年全球装机总量的50%。另外,德国的光伏制造与安装组件一直处于全球领先地位。德国巨大的太阳能光伏市场的形成,也有着政府部门对光伏产业的大力支持与政策扶持。根据德国己有的政策法规,其主要通过政府采购、资金投入与法规管制等内容来支持太阳能光伏技术与市场的发展。

德国在1991年实施了《电力供应法》,该法案主要提出了规定电价、全部收购、强制入网三条基本原则,着力解决可再生能源的发电入网问题,这为光伏发电系统的投资回报提供了保障。同年,又是德国率先推出了千光伏屋顶计划,德国政府部门为安装太阳能光伏屋顶的每位用户提供补贴。在1998年德国又相继提出10万光伏屋顶计划,在居民安装太阳能光伏屋顶后,国家电网进行回购,回购光伏发电的电价约为0.56欧元每千瓦时,这个价格是传统电价的5倍还多。

在2000年,德国又抢在其他国家之前发布了《可再生能源法》,该法案规定对太阳能光伏上网电价实行补贴以支持太阳能光伏产业的发展,并且规定电网公司需全额收购太阳能光伏发电的上网电价,在其规定时间内,开发商能够享受固定上网电价。在2004年,德国对《可再生能源法》进行修正,其强调给予太阳能光伏发电形式年限为20年的0.624到0.457欧元每千瓦时补贴。在2010年,德国的可再生能源法之光伏发电入网补贴修订案得以顺利通过,该法案增加了对中型和小型规模的屋顶光伏发电设备消费的奖励。

这些政策法规的实施激发了德国国内太阳能光伏市场的发展。到了2010年10月份至2011年9月份,德国市场的太阳能光伏市场的装机容量为5.2GW,但是其补贴额度也开始逐渐下调。德国政府在实施法规管制、政府采购与资金投入等政策法规外,其还积极实施了金融支持政策与税收优惠政策以促进太阳能光伏产业的发展。例如,德国的太阳能光伏系统童子可以按照20年予以折旧,商用的光伏系统可以免除19%增值税,从事太阳能光伏设备制造与系统生产的企业,其投资额的27.5%到12.5%能够作为税收抵免。德国的开发银行还分别对商业投资者、其他企业、中小企业与私人投资者提供不同类别的贷款利率与贷款额度。

从西班牙光伏产业的发展来看可谓大起大落。在2006年,西班牙的光伏装机容量只有88MWp,而到了2008年便以2,511MWp新增装机容量占据世界第一的位置。然而到了2009年其新增安装量又直线降至70MWp。面对西班牙太阳能光伏产业的爆发增长与其后的几近停滞发展,西班牙政府实施的相关政策起到了很大的作用。

西班牙在2004年开始实行“皇家太阳能计划”,并且实施“皇家法令436号”,该法令对可再生能源上网电价进行补贴。到了2006年,西班牙政府对该法令进行修改,提出购电补偿法:对光伏发电量少于100KWp的太阳能光伏系统实行0.44欧元每千瓦时的购电价格,有效期是25年。25年之后的购电价格将会变为平均电价的4.6倍。对于多于100KWp的太阳能光伏发电系统采取0.23欧元每千瓦时的购电价格。在2007年,西班牙政府将符合补贴政策安装量上升到1OMWp。到了2008年,西班牙政府再次修改了该项法令,把2009年安装的补助上限上调到s00MWp,多出原计划200MWp。

在“皇家太阳能计划”实行以来,觉的政策补贴是西班牙国内光伏市场得到爆发式增长,继而成为当年欧洲发展最迅速的光伏市场。到了2008年,西班牙新增光伏装机容量己经达到2s00多MWp,而在2009年,西班牙的补贴规模仅仅为500MWp,这使西班牙光伏市场在2009年出现了负增长。根据西班牙政府发布的新皇家法案,从2010年12月23日开始,接受补贴的时间数量取决于光伏系统所在的气候带和太阳辐射程度。这种地区差异性的补偿措施将于2014年生效。西班牙政府在对光伏系统的资金投入政策外,还实施了相关税收优惠政策。2006年,西班牙政府在其发布的法规政策中对太阳能光伏发电系统的退税率分别为:2010年2%、2009年4%、2008年6%。

二、各国光伏产业政策特点

本节内容主要在整理各个发达国家太阳能光伏产业政策的基础上,归纳出各个国家太阳能光伏产业政策的特点。

2.1、美国政策特点

美国太阳能光伏差异政策主要由各州制定与实施,联邦政府则侧重于监管,发布的实际政策相对较少。在过去,美国联邦政府对太阳能光伏市场的支持大都针对商业部门和住宅的税收优惠,其对各州的援助大都是以免税债券为主要形式的长期融资工具。因此州与地方政府部门的光伏政策实施较多,其中大部分政策的设计与实施是短期且类似的政策,经费的主要部分来自政府的资助,这一情况易受到政治变动对其产生的影响。相反,实施可预见性的、长期的激励性政策的州在太阳能光伏产业发展方面取得了成功,其发展了大量的由用电户资助的项目。

相对于其他国家来说,美国是市场经济较为发达的国家,各类制度与法规相对齐全。美国联邦政府与州政府的太阳能光伏产业政策最大特点便是利用市场机制。例如国美运用补贴免税、加速折旧、投资税收抵免与免税债券等税收优惠政策与贷款担保政策等来促进太阳能光伏项目的融资,并吸引更多投资者。此外,美国的金融市场也较为发达,创新速度较快,这有利于太阳能光伏项目的投融资,在较大程度上推进了太阳能光伏产业的发展。

2.2、日本政策特点

日本作为光伏发电的领先国家,其一直较为重视对太阳能光伏技术的研发。日本政府不但推行财政支持,而且组建了大型综合的研发机构,集中全国研发力量推进光伏技术创新。日本推行的净上网电价一半只能适用于非商业应用的太阳能光伏系统,这与日本的宅用太阳能光伏市场相一致,其目的是促进消费光伏系统发电量。

日本在推动民众对光伏发电的认知方面做得较为出色,其通过发展宅用太阳能光伏市场,在公共建筑与学校等场所安装太阳能光伏系统,并且对民众颁发节能产品消费积分与绿色电力证书等,这使得太阳能光伏发电与节能环保的理念深入到居民的日常声中来。这一些列现象说明了日本的太阳能光伏产业政策较为务实与具体,促进了太阳能光伏发电的运用与光伏市场的拓展。另外,日本政府将给予光伏厂商的补贴转变为对使用光伏产品的消费者进行补贴,这使得光伏产品具有价格竞争优势,从而激发了光伏厂商开发新的光伏产品的内在动力。

2.3、欧盟政策特点

德国将太阳能发电作为本国解决能源方案的重要组成,其也是世界范围内太阳能光伏产业的发达国家。德国较为注重对太阳能光伏技术的研发与创新,德国政府对研发创新的项目资助力度很大,并且具有长期持续性。德国最近修订上网电价法便显示出德国即便面对政治困难的情况下,仍大力支持太阳能光伏技术的发展。作为世界范围内最成熟的太阳能光伏市场,德国不断精心设计其产业政策,以此建立长期发展机制,引导太阳能光伏产业健康发展。

德国不应用退款与直接补贴来激励太阳能光伏的应用,而是把产业政策的重点置于吸引投资者与长期激励上。在2009年,德国新实行的上网电价发减少了激励政策,通过调节激励的递减率使政策与发展的市场相协调。总体来说,德国的太阳能光伏产业政策在逐渐退出政府财政激励,增加市场的调节机制。

西班牙当年的财政激励政策使国内的光伏市场过热,因此在制定光伏产业政策的同时应该注意电价与政策之间的关系。此外,西班牙上网电价的实践经验表明,上网电价应该通过纳税人用电量以重新分配这些费用,而不应该由政府的财政预算支持,这是因为政府预算会使激励措施能容易的受到经济与政治因素的影响。

三、各国光伏政策经验总结

通过对美国、日本、欧盟等国家或地区的光伏产业政策的分析,我们可以发现各个国家或地区的某些光伏产业政策极大的促进了该国家或地区的光伏产业的发展,产业政策实施的有效性较强。那么,本节内容主要对各国先进的光伏产业政策经验进行了总结。

美国的联邦政府发布的产业政策相对较少,其主要是通过州政府进行光伏产业政策的发布与实施。美国光伏产业政策的特点在于以贷款补贴与税收激励等措施去吸引市场上的风险投资者,这一点主要得益于美国发达的金融市场。此外,美国大部分州政府还制定出需要强制执行的可再生能源的组合标准,并且明确太阳能光伏发电的配额,这一系列措施有效促进了太阳能电池制造商与公共电力公司的合作经营大型的太阳能光伏发电站。

日本的一大特点在于:太阳能光伏产业的企事业单位会比政府先一步服从促进光伏产业发展的一系列措施,而后日本政府会制定出相似的产业政策。此外,日本是由中央政府制定出光伏产业政策,并通过有效的资源配置来促进太阳能光伏技术的研发、推广应用与成本降低。

欧盟中德国太阳能光伏产业政策较为成功的两点在于:第一,德国政府通过低息贷款吸引光伏投资者,使大量资源集中到光伏产业,以此促进光伏产业的快速成长;第二,颁布了上网电价法。上网电价法中指出成本应由用电者来承担,而不应该是纳税人来承担,该政策补贴额度始终实施的较为科学合理。

西班牙太阳能光伏市场在政府发布的太阳能光伏产业政策的推动下有了巨大的发展,但是也暴露出其政策的不足之处一一上网电价费用主要是政府财政预算补贴力度较大,这使得西班牙光伏市场出现了过热。后来西班牙由于政治与经济方面的原因,调低了上网电价导致了世界范围内太阳能光伏产业周期性的产能过剩问题。尽管西班牙应用了较为合理的上网电价政策,可补贴额度的不科学使我们注意到产业政策的设计是多么重要。

通过对发达国家太阳能光伏产业政策经验的总结与整理,可以发现发达国家或地区的产业政策经验存在某些共同点。

第一,支持政府采购。为了使光伏产业的投资得到保障,大多数国家均强调了强制电力公司收购光伏政策。例如西班牙与德国对光伏上网电量实施优惠固定电价进行收购;日本则是通过平常电价的二倍价格进行回购光伏发电设备所发出的电量的剩余部分。

第二,税收优惠支持。各国为促进光伏产业发展,大多数国家颁布了促进光伏产业发展的众多税收优惠政策。例如,美国实施了抵税法案,该法案中强调光伏项目可以享受30%的税收抵免;而德国的太阳能光伏商用系统能够免除19%的增值税,并且强调从事太阳能光伏系统与设备领域的企业能够将投资额的27.5%一一12.5%作为税收抵免;此外,西班牙还对太阳能光伏系统的退税率进行了详细规定。

第三,资金的大力投入。为使光伏产业发展得到迅速发展,发达国家均为光伏产业提供了大力度的资金支持,并且对产品销售、项目建设、技术研发等提供补贴。例如,德国与西班牙通过对太阳能光伏上网电价给予补贴,促进产业的发展;而日本颁布了宅用光伏发电系统安装补贴制度,该制度对安装太阳能光伏发电设备的个人给予一定额度的补贴。

中国在太阳能光伏产业政策的实施与应用方面与美国的产业政策相似,这主要表现在重点发展大型的光伏发电站与示范项目,其主要原因在于政府部门能够较为容易的控制太阳能光伏制品的供应商。在欧洲抱怨其对太阳能光伏产业的补贴大部分被国外的供应商获取的时候,中美这种发展模式更符合国家利益。但从2009年开始,中国的光伏产业政策也开始关注国际与国内市场的均衡发展。

四、发达国家政策经验带来的启示

通过以上对发达国家或地区太阳能光伏产业政策的总结与分析,我们发现,可以从这些成熟的太阳能光伏产业政策中得到完善中国太阳能光伏产业政策的诸多启示。

4.1、加大光伏研发的投入力度

太阳能光伏产业属于资本与技术密集型产业,光伏技术对产业的发展极为重根据科学测算,太阳能电池的转换效率如果提高1%,那么会使光伏发电的成本下降约7个百分点。所以,要实现太阳能光伏发电平价上网,光伏产业的技术进步是必不可少的一个环节。对于未来有希望成为主流太阳能电池技术的薄膜太阳能电池技术,我国技术水平与国外先进的技术水平仍有较大差距;在光伏发电的并网逆变器方面,我国还没有实现发达国家的自主研发与商业化过程;在光伏发电的独立系统方面,我国蓄电池的技术环节仍无法与国外的发展水平相提并论。所以,在光伏产业方面技术上的追赶,需要政府部门、光伏企业与科研院所的紧密合作,也需要政府部门对光伏技术研发方面,在政策上予以更大的支持力度与扶持。

4.2、优化财税激励政策的结构

目前,中国针对太阳能光伏产业的财税优惠未能像发达国家一样出台国家性的税收优惠,并将制定政策的权利进行下放。但是,一部分地方政府为了地方自身的发展利益颁布了一些区域性的财税激励政策与措施,使国内出现了发展光伏产业的过度投资,导致了重复建设与资源浪费的结果。所以,国家应向发达国家的产业政策学习,对光伏产业的财税优惠政策予以规范。在国家政府部门集中、全面管理的情况下,允许地方政府就各自不同的区域0赋适当调整财税激励政策的细节部分。

4.3、建立产业发展的长效机制

以太阳能光伏发电为首要代表的新能源给传统电力部门带来了极大的挑战,如果光伏产业只依靠补贴进行发展无法解决长期问题,这便需要国家政府部门对电价的管理体制与定价机制做出相应的调整,最终实现电价的市场化。发达国家在光伏发电上网方面,大都通过国家立法与强制上网来解决太阳能光伏发电的上网问题。尽管我国目前己颁布了太阳能光伏发电的上网标杆电价,但在全面启动国内的太阳能光伏市场方面仍需要完善诸多相关的产业政策。

借鉴发达国家的上网电价经历,可以通过每年下调上网电价的补贴,使国内光伏市场的发展形成自我调节机制。我国于2011年的7月份公布了标杆上网电价,以该年7月1日为项目的核准时间节点,设置1元/KWh与1.15元/KWh两种电价。这样的标杆上网电价过于笼统,未能考虑到地区光照的差别以及输送电力的成本差异,更缺乏明确的实施年限与可预见性的调节机制。这样的政策安排会导致各光伏项目的收益差异,难以调动光伏企业的积极性。所以,在光伏产业的长效机制的建立方面,国家应给予更多的重视与关注。

4.4、发展居民应用的光伏市场

当前中国太阳能光伏产业政策额的补贴大多侧重于大型的光伏项目与光伏企业的发展,普通民众与小型的光伏企业难以在补贴政策中获得较多的实惠,这样的产业政策较发达国家支持医院、高校、政府机构等小型太阳能光伏设备的普及发展相距甚远。目前,德国对于小型屋顶的光伏项目发展做得较为出色,在2010年之前,在30KW以下的小型规模的太阳能光伏屋顶项目比例己经超过500%,在这之后的项目比例更是继续上升。

我国于2009年的时候颁布了两项影响力较为广泛的政策:太阳能屋顶计划,该项政策限于光电建筑的一体化应用,并且补贴的装机容量较小,一般均为示范项目;金太阳工程,补贴的是光伏企业,并且建立太阳能光伏发电的示范项目。这些政策均未考虑到普通民众对于太阳能光伏系统的安装与应用。因此,目前的光伏产业政策应向发达国家的亲民产业政策学习,鼓励小企业与普通民众对于光伏系统的安装与使用,激励小型光伏设备的推广,让清洁的新能源走进寻常百姓的生活之中。


website qrcode

扫描查看手机版网站